مانع شماره سه: چندنرخی بودن ارز؛ کارخانه تولید اختلال و رانت

مجموعه گزارش‌های شناسایی مانع توسعه اقتصادی ایران

مانع شماره 3: چندنرخی بودن ارز؛ کارخانه تولید اختلال و رانت

بررسی اثر چند نرخی بودن ارز بر صادرات، واردات، ثبت سفارش، تخصیص منابع، تولید و اعتماد اقتصادی

1. صورت مسئله: وقتی ارز چند قیمت دارد، اقتصاد چند منطق پیدا می‌کند.

مواد اولیه، ماشین‌آلات، دارو، نهاده‌های کشاورزی، کالاهای مصرفی، صادرات، واردات، سرمایه‌گذاری و انتظارات تورمی، به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم از نرخ ارز تأثیر می‌پذیرند. بنابراین، هنگامی که ارز چند نرخ متفاوت پیدا می‌کند، اختلال فقط به بازار ارز محدود نمی‌ماند؛ بلکه منطق تصمیم‌گیری در کل اقتصاد چندپاره می‌شود.

اقتصاد ایران در سال‌های گذشته بارها میان وضعیت تک‌نرخی، دونرخی و چندنرخی حرکت کرده است. با تشدید فشارهای ارزی، تورم، محدودیت منابع یا تغییر انتظارات، فاصله میان نرخ رسمی، نرخ‌های سامانه‌ای و نرخ بازار آزاد افزایش یافته و فعال اقتصادی با این پرسش مواجه شده است که تصمیم خود را بر اساس کدام نرخ تنظیم کند: نرخ رسمی، نرخ سامانه‌ای، نرخ آزاد یا نرخی که ممکن است چند ماه بعد جایگزین نرخ فعلی شود؟

مشکل فقط این نیست که گروهی ارز ارزان‌تر دریافت می‌کنند و از تفاوت نرخ‌ها سود می‌برند. مسئله عمیق‌تر آن است که چندنرخی بودن ارز، معیار سودآوری را تغییر می‌دهد. در چنین فضایی، سود الزاماً از تولید بهتر، صادرات بیشتر، کیفیت بالاتر یا بهره‌وری بیشتر به دست نمی‌آید؛ بلکه ممکن است حاصل دسترسی به نرخ ارزان‌تر، ثبت سفارش سریع‌تر، تخصیص زودتر، رفع تعهد کم‌هزینه‌تر یا اطلاع پیشین از تغییر مقررات باشد و همچنین رفتار تولیدکنندگان و فعالین اقتصادی را تغییر می‌دهد.

ازاین‌رو، چندنرخی بودن ارز را می‌توان «کارخانه تولید اختلال و رانت» دانست؛ زیرا منابع را نادرست تخصیص می‌دهد، انگیزه‌های فعالیت مولد را تضعیف می‌کند و رقابت بر سر بهره‌وری و کیفیت را به رقابت برای دستیابی به نرخ، سهمیه و مجوز تبدیل می‌سازد.

فهرستی از اختلال‌های ایجاد شده با ارز چند نرخی

الف) تبدیل شدن دسترسی به ارز ارزان به یک دارایی

ثبت سفارش دیگر فقط بیانگر نیاز واقعی به واردات نیست؛ بلکه می‌تواند فرصتی برای بهره‌مندی از تفاوت نرخ‌ها باشد. این وضعیت تقاضا برای ثبت سفارش و تخصیص ارز را افزایش می‌دهد و تشخیص نیاز واقعی تولید از تقاضای ناشی از رانت را دشوار می‌کند. حاصل آن، انباشت درخواست‌ها، تشکیل صف‌های طولانی، تأخیر در تخصیص و محروم‌شدن برخی تولیدکنندگان واقعی از ارز مورد نیاز است. در چنین شرایطی، ممکن است بنگاهی که برای جلوگیری از توقف تولید به مواد اولیه نیاز دارد، در صف بماند؛ اما متقاضی‌ای که مسیر اداری را بهتر می‌شناسد یا از دسترسی بیشتری برخوردار است، زودتر به ارز برسد.

برای مدیریت این تقاضا، ضوابط، سهمیه‌ها، اولویت‌ها و مجوزهای بیشتری ایجاد می‌شود؛ اما هر مرحله اداری جدید می‌تواند به نقطه‌ای برای تأخیر، اعمال سلیقه، امضای طلایی یا شکل‌گیری رانت تبدیل شود. به این ترتیب، چرخه‌ای معیوب شکل می‌گیرد:

فاصله نرخ‌ها، تقاضا برای ارز ارزان را افزایش می‌دهد؛ افزایش تقاضا صف می‌سازد؛ صف، مجوز و اولویت‌بندی بیشتری ایجاد می‌کند؛ و افزایش مجوزها، ارزش دسترسی اداری را بیشتر می‌سازد.

در نهایت، فعال اقتصادی به‌جای آنکه بپرسد «چگونه بهتر تولید کنم؟»، می‌پرسد «چگونه ارز ارزان‌تر بگیرم؟» و بخشی از انرژی بنگاه به‌جای افزایش بهره‌وری و توسعه بازار، صرف ثبت سفارش، اصلاح پرونده، پیگیری تخصیص و پیش‌بینی بخشنامه بعدی می‌شود.

ب) زنجیره اختلال در صادرات، واردات و بازار مواد اولیه

صادرات و بازگشت ارز

صادرکننده با هزینه‌های واقعی تولید، حمل‌ونقل، نقل‌وانتقال پول، تحریم و یافتن مشتری در بازار جهانی روبه‌روست؛ اما ممکن است ملزم شود ارز حاصل از صادرات را با نرخی پایین‌تر از نرخ بازار در سامانه رسمی عرضه کند. این در حالیست که مالیات درآمد او نیز در فرایندی مجزا اخذ می‌گردد. در چنین وضعیتی، صادرکننده احساس می‌کند بخشی از درآمد او به‌صورت اداری از دست می‌رود.

هرچه فاصله نرخ تسویه با نرخ بازار بیشتر باشد، انگیزه صادرات رسمی کاهش می‌یابد و تمایل به استفاده از کارت‌های بازرگانی یک‌بارمصرف، کم‌اظهاری صادرات، تهاترهای غیرشفاف، نگهداری ارز در خارج یا حرکت به سمت مسیرهای غیررسمی افزایش پیدا می‌کند. بنابراین، سیاستی که برای بازگرداندن ارز طراحی شده است، ممکن است هزینه ماندن در مسیر رسمی را افزایش دهد.

واردات، ثبت سفارش و تخصیص ارز

در سمت واردات، ارز ارزان‌تر ثبت سفارش را به یک فرصت اقتصادی تبدیل می‌کند. تقاضای غیرواقعی به تقاضای واقعی اضافه می‌شود، صف‌ها طولانی‌تر می‌شوند و تولیدکننده‌ای که به مواد اولیه نیاز فوری دارد، ممکن است در انتظار تخصیص بماند.

در این فاصله، قیمت فروشنده خارجی، هزینه حمل و نرخ ارز می‌تواند تغییر کند و اعتبار پیش‌فاکتور نیز پایان یابد. بنابراین، مزیت ارز ارزان ممکن است با هزینه انتظار، توقف تولید، خواب سرمایه و نااطمینانی از بین برود.

بورس کالا و مواد اولیه

در برخی کالاهای پایه، قیمت اولیه با استفاده از نرخ رسمی یا سامانه‌ای محاسبه می‌شود. اگر این نرخ از واقعیت بازار فاصله داشته باشد، قیمت پایه پایین‌تر از ارزش واقعی کالا به نظر می‌رسد و تقاضا برای خرید افزایش می‌یابد.

این تقاضای تحریک‌شده می‌تواند رقابت در بورس کالا را از مسیر طبیعی خارج کند و در مواردی قیمت نهایی را حتی از معادل قیمت جهانی با نرخ آزاد بالاتر ببرد. در نتیجه، سیاستی که با هدف کنترل قیمت آغاز شده است، می‌تواند به التهاب بازار و سردرگمی تولیدکنندگان پایین‌دستی منجر شود.

ج) اختلال در محاسبات بنگاه و تغییر مسیر انگیزه‌ها

تولیدکننده نمی‌داند هزینه جایگزینی مواد اولیه خود را با کدام نرخ محاسبه کند. ممکن است امروز نهاده‌ای را با نرخ پایین‌تر تأمین کند، اما خرید بعدی آن با نرخ دیگری انجام شود. ممکن است ارز صادراتی بنگاه با یک نرخ تسویه شود، واردات مواد اولیه با نرخ دیگری صورت گیرد و قیمت محصول نهایی نیز تحت کنترل باشد.

در چنین فضایی، برنامه‌ریزی دقیق، قیمت‌گذاری پایدار، انعقاد قرارداد بلندمدت و سرمایه‌گذاری مطمئن دشوار می‌شود. سود ظاهری یک بنگاه نیز ممکن است گمراه‌کننده باشد؛ زیرا بنگاه پس از فروش محصول، توان جایگزینی مواد اولیه مصرف‌شده را با نرخ جدید نداشته باشد.

مهم‌تر آنکه جهت انگیزه‌ها تغییر می‌کند. بنگاه به‌جای افزایش کیفیت، بهره‌وری و صادرات، به دنبال دریافت ارز ارزان‌تر، کاهش هزینه تعهد ارزی و پیش‌بینی تغییر مقررات می‌رود. اقتصاد از مسیر خلق ارزش به سمت شکار فرصت‌های اداری منحرف می‌شود.

د) فرسایش اعتماد و پیامدهای اقتصادی

چندنرخی بودن ارز فقط یک مسئله فنی نیست؛ بلکه به‌تدریج اعتماد میان دولت، فعالان اقتصادی و مردم را فرسوده می‌کند. دولت به صادرکننده بدبین می‌شود که چرا ارز را بازنمی‌گرداند؛ صادرکننده معتقد است درآمدش با نرخ پایین خریداری می‌شود؛ واردکننده نظام تخصیص را عادلانه نمی‌داند؛ تولیدکننده به نحوه دسترسی به مواد اولیه تردید دارد و مصرف‌کننده نیز می‌بیند کالایی که با ارز ارزان وارد شده، الزاماً ارزان به دست او نمی‌رسد.

جمع‌بندی مانع توسعه اقتصادی

مسئله اصلی چندنرخی بودن ارز فقط فاصله عددی میان نرخ رسمی و نرخ بازار نیست؛ مسئله آن است که برای یک واقعیت اقتصادی، چند قیمت و چند منطق تصمیم‌گیری ساخته می‌شود: یک منطق برای صادرکننده، یک منطق برای واردکننده، یک منطق برای تولیدکننده، یک منطق برای دریافت‌کننده ارز ارزان و یک منطق برای مصرف‌کننده.

چنین اقتصادی با یک نقشه مشترک حرکت نمی‌کند. هر گروه تلاش می‌کند خود را با یکی از نرخ‌ها، سامانه‌ها و شکاف‌ها تطبیق دهد. نتیجه، اقتصادی پر از صف، مجوز، رانت، رقابت غیرعادی، صادرات غیررسمی، تقاضای مازاد برای واردات، قیمت‌های مخدوش و تصمیم‌های کوتاه‌مدت است.

چندنرخی بودن ارز ممکن است در شرایط اضطراری و برای دوره‌ای محدود قابل توضیح باشد؛ اما هنگامی که مزمن شود، به یکی از موانع اساسی توسعه تبدیل می‌شود. توسعه به شفافیت، اعتماد، پیش‌بینی‌پذیری و انگیزه تولید نیاز دارد؛ در حالی که ارز چندنرخی دقیقاً همین چهار پایه را تضعیف می‌کند. مهم‌ترین پیامدهای این وضعیت عبارت‌اند از:

• ایجاد رانت ناشی از فاصله میان نرخ‌ها؛
• افزایش تقاضای غیرواقعی برای ثبت سفارش؛
• تشکیل صف و تأخیر در تخصیص ارز؛
• کاهش انگیزه صادرات رسمی و گسترش مسیرهای غیرشفاف؛
• اختلال در کشف قیمت مواد اولیه؛
• دشوارشدن برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها؛
• انتقال انرژی بنگاه از تولید به پیگیری اداری؛
• شکل‌گیری امضاهای طلایی و تصمیم‌گیری سلیقه‌ای؛
• گسترش اقتصاد غیررسمی؛
• فرسایش اعتماد میان دولت، بازار و مردم.

نتیجه سیاستی

هرگونه استفاده از نرخ‌های متفاوت باید محدود، موقت و دارای زمان پایان مشخص باشد. جهت اصلی اصلاح نیز باید کاهش فاصله نرخ‌ها و محدودکردن نقش صف، سهمیه و مجوز در دسترسی به ارز باشد.

تا زمانی که سود حاصل از دسترسی به یک نرخ خاص از سود تولید، صادرات و افزایش بهره‌وری بیشتر باشد، تغییر نام نرخ‌ها و سامانه‌ها مسئله را حل نخواهد کرد و کارخانه تولید اختلال و رانت همچنان فعال خواهد ماند.