مجموعه گزارشهای شناسایی موانع توسعه اقتصادی ایران
مانع شماره چهار: سامانهزدگی؛ وقتی بوروکراسی دیجیتال میشود
مجموعه گزارشهای شناسایی مانع توسعه اقتصادی ایران
مانع شماره 4: سامانهزدگی؛ وقتی بوروکراسی دیجیتال میشود
بررسی اثر تکثر و ناهماهنگی سامانههای دولتی بر هزینه مبادله، مسئولیتپذیری و فعالیت بنگاهها
- صورت مسئله: از دولت الکترونیک تا بوروکراسی دیجیتال
در سالهای اخیر، دولت الکترونیک در ایران بهسرعت گسترش یافته و تقریباً برای هر بخش از فعالیت اقتصادی، از ثبت شرکت و دریافت مجوز تا ثبت سفارش، گمرک، مالیات، بیمه، حملونقل، ارز و تأمین اجتماعی، یک یا چند سامانه ایجاد شده است. فعال اقتصادی در تمام مراحل راهاندازی و اداره کسبوکار ناچار است با مجموعه گستردهای از این سامانهها کار کند که تعداد آنها در برآوردهای اولیه به حدود ۱۳۷ مورد میرسد.
اصل ایجاد سامانهها، اقدامی ضروری برای افزایش شفافیت، کاهش مراجعه حضوری، تسریع فرایندها، تبادل اطلاعات و تقویت سیاستگذاری مبتنی بر داده است. مشکل از زمانی آغاز میشود که پیش از حذف فرایندهای زائد، هماهنگکردن دستگاهها، استانداردسازی دادهها و تعیین مسئولیت هر نهاد، همان رویههای قدیمی بدون اصلاح به محیط دیجیتال منتقل میشوند.
در چنین شرایطی، بوروکراسی از بین نمیرود، بلکه فقط شکل آن تغییر میکند. رفتوآمد میان ادارات جای خود را به جابهجایی میان سامانهها میدهد، اطلاعات و مدارک مشابه چند بار ثبت میشوند و مشکلاتی مانند مغایرت دادهها، قطعی خدمات، خطای ارتباطی و تأخیر در پاسخگویی پدید میآیند. بنابراین، معیار موفقیت دولت الکترونیک صرفاً حذف کاغذ و مراجعه حضوری نیست؛ بلکه باید دید آیا واقعاً بار اداری و هزینه فعالیت اقتصادی کاهش یافته است یا خیر.
بنابراین، معیار موفقیت دولت الکترونیک صرفاً کاهش مراجعه حضوری یا حذف کاغذ نیست؛ بلکه باید سنجید که آیا واقعاً هزینه و بار اداری از دوش فعال اقتصادی برداشته شده است یا فقط شکل بوروکراسی تغییر کرده است.
- سامانهزدگی چگونه شکل میگیرد؟
سامانهزدگی زمانی شکل میگیرد که هر دستگاه، بدون توجه کافی به معماری کلی دولت و ارتباط با سایر سامانهزدگی زمانی شکل میگیرد که هر دستگاه، بدون توجه کافی به معماری کلی دولت و ارتباط با سایر نهادها، برای انجام وظایف خود سامانهای مستقل طراحی کند. نتیجه، مجموعهای از سامانههای جزیرهای است که هرکدام دادهها، ضوابط، فرایندها، شیوه احراز هویت و منطق اجرایی متفاوتی دارند و ارتباط مؤثری میان آنها برقرار نیست.
در چنین ساختاری، فعال اقتصادی ناچار است اطلاعات و مدارک مشابه را در چند سامانه وارد کند، مغایرت دادههای دستگاهها را پیگیری کند، خود را با تغییرات ناگهانی فرایندها و بخشنامهها تطبیق دهد و برای رفع یک خطای سامانهای با چند نهاد تماس بگیرد. در بسیاری از موارد نیز حل مشکل دیجیتال دوباره به مکاتبه، مراجعه حضوری یا استفاده از واسطه انسانی منتهی میشود.
به این ترتیب، فعال اقتصادی عملاً به «کارمند پارهوقت دولت» تبدیل میشود و بخشی از زمان، نیروی انسانی و منابع بنگاه را صرف ثبت، تطبیق و انتقال اطلاعاتی میکند که غالباً پیشتر در اختیار یکی از دستگاههای عمومی قرار داشته است. در نتیجه، سامانه بهجای آنکه ابزار تسهیل فعالیت اقتصادی باشد، خود به بخشی از بار اداری بنگاه تبدیل میشود.
همچنین یک قطعی کوتاه، خطای احراز هویت، مغایرت جزئی اطلاعات یا تأخیر در ارتباط میان دو سامانه میتواند فرایندهایی مانند ثبت سفارش، تخصیص ارز، ترخیص کالا، پرداخت مالیات، تمدید مجوز یا ادامه تولید را متوقف کند. به دلیل وابستگی متقابل فرایندها، اختلال معمولاً در همان سامانه باقی نمیماند و به مراحل بعدی نیز منتقل میشود. برای مثال، ثبتنشدن یا تأییدنشدن یک داده در یک سامانه ممکن است مانع ادامه فرایند در سامانهای دیگر شود؛ حتی زمانی که فعال اقتصادی همه تکالیف خود را بهدرستی انجام داده است.
بنابراین، سامانهزدگی صرفاً به معنای زیادبودن تعداد سامانهها نیست؛ بلکه حاصل ترکیب تکثر سامانههای جزیرهای، ناهماهنگی دادهها، تکرار فرایندها، وابستگی متقابل خدمات، نبود مسئول مشخص برای رفع اختلال و انتقال هزینه تأخیرها و ناکارآمدیهای سامانهای به بنگاههاست. در چنین شرایطی، فعال اقتصادی حتی زمانی که اختلال خارج از اختیار او و ناشی از نقص زیرساختها یا ناهماهنگی دستگاههای دولتی است، باید هزینههایی مانند توقف فرایند، خواب سرمایه، ازدسترفتن مهلتهای قانونی و جرایم تأخیر را تحمل کند. ازاینرو، دیجیتالیشدن بهجای کاهش بوروکراسی، همان پیچیدگیها و هزینههای اداری گذشته را در قالبی جدید بازتولید میکند.
- مسئولیت نامرئی؛ وقتی هیچ دستگاهی پاسخگو نیست.
یکی از مهمترین پیامدهای بوروکراسی دیجیتال، نامرئیشدن مسئولیت است. هنگامی که فرایندی متوقف میشود، دستگاه نخست اعلام میکند داده از سامانه دیگری دریافت نشده است؛ دستگاه دوم مشکل را به سامانه قبلی نسبت میدهد؛ واحد پشتیبانی توصیه میکند متقاضی منتظر بماند و در نهایت هیچ نهاد مشخصی مسئول توقف فعالیت بنگاه شناخته نمیشود.
در بوروکراسی سنتی، با وجود همه ناکارآمدیها، معمولاً میشد تشخیص داد کدام اداره، میز یا کارشناس مسئول پرونده است. اما در بوروکراسی دیجیتال، مسئولیت ممکن است پشت پیام خطا، کد رهگیری، پاسخ خودکار یا عبارتهایی مانند «در حال بررسی» پنهان شود.
این وضعیت برای فعال اقتصادی چند پیامد دارد. نخست آنکه نمیداند برای رفع مشکل باید به کدام مرجع مراجعه کند. دوم آنکه زمان مشخصی برای حل اختلال وجود ندارد. سوم آنکه توقف فرایند ممکن است برای بنگاه هزینه ایجاد کند، اما مسئولیت این هزینه بر عهده هیچ دستگاهی قرار نگیرد.
برای یک بنگاه، تأخیر سامانهای صرفاً یک مشکل فنی نیست. این تأخیر ممکن است به ازدسترفتن مهلت قانونی، توقف ترخیص کالا، انقضای مجوز، افزایش هزینه انبارداری، تأخیر در تحویل سفارش، اختلال در تأمین مواد اولیه یا توقف خط تولید منجر شود.
با این حال، در ساختار فعلی معمولاً سازوکار روشنی برای پاسخگویی درباره علت خطا، زمان رفع آن و جبران خسارت ایجادشده وجود ندارد. در نتیجه، هزینه خطای دولت دیجیتال نه بر عهده طراح یا متولی سامانه، بلکه بر عهده فعال اقتصادی قرار میگیرد.
- سامانهزدگی چگونه مانع توسعه میشود؟
سامانههای ناهماهنگ با افزایش هزینه مبادله، کاهش پیشبینیپذیری و تضعیف امنیت حقوقی، به مانعی برای توسعه اقتصادی تبدیل میشوند.
مهمترین آثار آنها عبارتاند از:
- افزایش هزینههای اداری: بنگاهها ناچارند زمان و نیروی بیشتری صرف ثبت و پیگیری اطلاعات کنند؛ فشاری که برای بنگاههای کوچک و متوسط شدیدتر است.
- کاهش پیشبینیپذیری: تغییر ناگهانی مراحل، مدارک و زمان پاسخگویی، برنامهریزی بنگاه را دشوار میکند.
- انتقال منابع از تولید به پیگیری اداری: بخشی از وقت مدیران و کارکنان، بهجای تولید، نوآوری و توسعه بازار، صرف رفع خطاها و هماهنگی سامانهها میشود.
- افزایش نااطمینانی حقوقی: در صورت قطعی یا خطای سامانه، مسئولیت بنگاه و دستگاه دولتی روشن نیست و فعال اقتصادی ممکن است با جریمه یا توقف فرایند مواجه شود.
در نتیجه، سامانهزدگی هزینه فعالیت اقتصادی را افزایش میدهد و توان بنگاه را از تولید و رقابت به سمت انطباق اداری سوق میدهد.
پیامدهای اقتصادی سامانهزدگی
اطلاعات، مغایرت میان دادههای دستگاهها و قطعی یا ناهماهنگی سامانهها، فرایندهایی مانند ثبت سفارش، تخصیص ارز، ترخیص کالا، پرداخت مالیات و تمدید مجوز را با توقف یا تأخیر مواجه میکند. در عین حال، به دلیل نامشخصبودن مسئولیت دستگاهها، هزینههای ناشی از اختلال و تأخیر سامانهای، حتی زمانی که بنگاه در ایجاد آن نقشی ندارد، عملاً بر عهده فعال اقتصادی قرار میگیرد.
تداوم این وضعیت، پیشبینیپذیری، امنیت حقوقی و اعتماد فعالان اقتصادی را کاهش میدهد و بخشی از توان مدیریتی و منابع بنگاهها، بهویژه بنگاههای کوچک و متوسط، را از تولید و توسعه بازار به پیگیری امور اداری منتقل میکند. بنابراین، دیجیتالیشدن بدون حذف فرایندهای زائد، ارتباط مؤثر میان سامانهها و تعیین مسئول پاسخگو، بوروکراسی سنتی را با شکل و هزینهای جدید بازتولید میکند.
- نتیجه سیاستی: عبور از تکثیر سامانه به حکمرانی دیجیتال یکپارچه
برای کاهش هزینههای اداری و رفع مشکلات ناشی از سامانهزدگی، باید از توسعه پراکنده و مستقل سامانهها به سمت حکمرانی دیجیتال یکپارچه حرکت کرد. اصل محوری در این رویکرد آن است که فعال اقتصادی هر داده و مدرک را فقط یکبار به دولت ارائه کند و دستگاهها اطلاعات موردنیاز خود را از طریق زیرساختهای مشترک، استاندارد و امن مبادله کنند.
تحقق این هدف مستلزم اتصال سامانهها، ایجاد معماری مشترک داده، حذف فرایندهای تکراری، تعیین مسئولیت دستگاهها در قبال خطا و تأخیر و فراهمکردن دسترسی متناسب برای نهادهای اجرایی و سازمانهای کاربر است. دولت دیجیتال زمانی به تسهیل فعالیت اقتصادی منجر میشود که فرایندها را کوتاهتر، شفافتر و پیشبینیپذیرتر کند؛ در غیر این صورت، تنها کاغذ حذف میشود و بوروکراسی در قالبی جدید باقی میماند.
بر این اساس، پیشنهاد میشود:
- همه سامانههای مرتبط به یکدیگر متصل شوند تا فعال اقتصادی اطلاعات و مدارک خود را فقط یکبار ثبت کند و دستگاهها همان دادهها را میان خود مبادله کنند.
- سطح دسترسی لازم برای نهادهای استانی ایجاد شود تا بتوانند در چارچوب اختیارات مشخص، از اطلاعات سامانهها استفاده کرده و خطاها یا مغایرتهای قابل اصلاح را برطرف کنند.
- سامانههای موازی و دارای کارکرد مشابه، براساس برنامه زمانبندی مشخص، بهتدریج ادغام یا حذف شوند.
- سطح دسترسی هر سازمان کاربر به ماژولها و بخشهای مختلف سامانهها بهصورت شفاف، متناسب با وظایف و همراه با مسئولیت پاسخگویی تعیین شود.
